关于社区矫正审前调查制度的几点思考

论文提要：

社区矫正是指将符合非监禁刑适用条件的罪犯置于社区内，由国家的刑罚执行机关在相关社会力量的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其完全复归社会的非监禁刑罚执行活动。法治发达国家的司法实践证明，社区矫正在缓解监禁性执行人力物力压力、避免监禁性执行过程中的罪犯交叉感染、引导罪犯重新回归社会、促进社会治安良性循环等方面具有重要意义。法治发达国家的长期经验和我国近年来的试点工作成效表明，审前调查作为社区矫正工作的一项前置程序，对于甄别社区矫正对象，落实“宽严相济”的刑事司法政策，提高社区矫正教育和改造犯罪效果具有极其重要的保障作用。然而作为尚处于试点阶段的新生事物，该项工作的所暴露出来的运行体制与机制发育不足问题也十分明显。现行社区矫正审前调查中存在的调查行为法律性质模糊、调查范围界定不明、调查程序规范保障不力、调查报告的法律效力存在不确定性等问题必须尽快通过完善相关法律制度加以廓清，以免给新生的社区矫正工作造成困扰，阻碍以人性化为标志的司法体制改革和社会管理创新工作顺利推进。全文共计8786字。

绪  言

社区矫正(community correction)亦称社区处遇，是与监禁矫正相对应的行刑方式，是指将符合非监禁刑适用条件的罪犯置于社区内，由国家的刑罚执行机关在相关社会力量的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其完全复归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正是整合社会资源，对罪行较轻的、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作。（1）法治发达国家的司法实践证明，社区矫正在缓解监禁性执行人力物力压力、避免监禁性执行过程中的罪犯交叉感染、引导罪犯重新回归社会、促进社会稳定和谐等方面具有重要意义。

审前调查作为社区矫正工作的一项前置程序，对于甄别社区矫正对象，落实“宽严相济”的刑事司法政策，提高社区矫正教育和改造犯罪效果具有极其重要的保障作用。正因为如此，推行社会矫正的法治发达国家和地区都建立了与之相适应的审前调查制度。通过审前调查制度，审判机关可以在刑事案件判决或裁定前，委托专门机构对犯罪人的犯罪情节、人格特征、成长经历、社会关系背景和社区环境等影响犯罪和非监禁刑执行的各类因素进行专门调查，并对其社会危险性和再犯罪可能性进行调查评估，提出适用监禁刑或非监禁刑的建议，作成调查报告提交审判机关。审判机关以此作为量刑参考。

审前调查制度起源于美国的缓刑资格调查制度，1950年在海牙召开的第12届国际刑法及监狱会议积极倡导这一制度，上世纪7O年代以来，世界各国都在不断地进行刑罚制度的改革和创新，刑罚的重心从威慑转向对罪犯的教育、感化和改造。审前调查制度在推动刑罚重心转移过程中无疑具有重要前驱作用，因而为不少国家和地区采用。我国近年来开展的审前调查试点工作成效也十分明显。

在看到审前调查推动社区矫正工作顺利实施、促进司法改革和社会管理创新中发挥重要作用的同时，作为尚处于试点阶段的新生事物，其自身存在的发育不足也十分明显。如果不予以重视，势必会影响未来社区矫正工作的开展。笔者以为，目前试行的社区矫正审前调查制度至少在调查行为的法律性质、调查事项的涉及范围、调查活动的程序规范、调查报告法律效力等方面有待进一步廓清。

一、社区矫正审前调查的性质不明

作为目前社区矫正审前调查的基本依据，最高人民法院最高人民检察院公安部司法部《社区矫正实施办法》第四条规定：人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。依据该规定，审判调查是县级司法行政机关依法定职权开展的受托行为。审前调查活动在性质上是人民法院、人民检察院、公安机关和监狱等国家机关拟决定对被告人、罪犯实行社区矫正刑事案件判决前，委托司法行政机关对犯罪人的犯罪情节、人格特质和社会背景等进行专门调查，并对其社会危险性和再犯可能性进行调查评估，提出适用监禁刑或非监禁刑的建议，形成调查与评估报告提交法院，供法院量刑时参考的一种辅助司法活动。该行为无疑具有职权性、专业性、规范性、法律性特征。所谓职权性是指该调查行为由依法享有特定公权力的司法行政部门根据人民法院等司法机关的委托专门行使；所谓专业性是指审前调查是一项需要专业技术手段才能完成的对拟实行社区矫正对象的特定信息进行搜集、整理和分析的专门活动；所谓规范性是指该调查行为必须有严格的程序约束机制提供保证，以维护调查活动的客观性、公正性；所谓法律性是指审前调查活动直接影响到审判机关的裁判结果，直接影响了法律的实施，是特定机关依法定职权实施的具有法律效果的专门活动。

从刑事审判程序角度看，社区矫正审前调查涉及两个性质不同的行为，一是为审判机关提供刑事裁量的客观事实，二是为审判机关提供量刑的主观建议。前者属于证据范畴，后者则是裁判建议。从目前规范审前调查试点工作的地方立法文本看，都倾向于强调裁判建议。如《湖北省适用非监禁刑审前社会调查实施办法（试行）》第二条规定：审前社会调查是指人民法院在受理刑事案件和假释案件后，根据被告人或拟假释罪犯的犯罪情节、主观恶性、社会危害性及悔罪表现，拟依法适用非监禁刑，在开庭审理前，委托被告人或拟假释罪犯户籍所在地或常住地社区矫正机关对他们的个人情况、一贯表现和社会背景等情况进行调查，提出是否对被告人或拟假释罪犯适用非监禁刑的建议和意见，向人民法院提交书面社会调查报告的活动。《青海省适用非监禁刑罚审前社会调查实施办法（试行）》第二条规定：适用非监禁刑罚审前社会调查是指在人民法院受理刑事案件和暂予监外执行申请后，被告人或申请暂予监外执行罪犯户籍所在地或常住地司法行政机关，在开庭审理或作出暂予监外执行决定前对其个人情况、一贯表现和社会背景等情况进行调查，提出是否对被告人或拟暂予监外执行罪犯适用非监禁刑罚的建议和意见，并向人民法院提交书面调查报告的活动。《浙江省社区矫正审前社会调查实施办法（试行）》第二条规定：社区矫正审前社会调查是指审判机关、公安机关、监狱管理机关拟对刑事被告人、罪犯实行社区矫正前，委托司法行政机关对被告人、罪犯的个人情况、一贯表现和社会背景等情况进行调查，由司法行政机关调查后向委托机关提交书面调查报告的活动。福建省《关于适用非监禁刑审前社会调查的实施办法（试行）》第二条规定：审前社会调查是指县（市、区）司法行政机关接受审判机关的委托，对可能判处管制、缓刑、剥夺政治权利等非监禁刑的被告人的基本情况进行调查分析，向委托人民法院出具《审前社会调查评估报告》的活动。《湖南省实行社区矫正社会调查评估暂行办法》第二条规定：实行社区矫正社会调查评估是指人民法院、公安机关、监狱管理机关拟在对被告人（罪犯）实行非监禁刑罚和非监禁刑罚执行前，委托被告人（罪犯）居住地县级司法行政机关对被告人（罪犯）的居住情况、家庭成员和主要社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、再犯罪风险、居住地村（居）民委员会意见、被害人意见、拟禁止的事项、矫正环境等进行调查核实，由县级司法行政机关综合评估后向委托机关提出对被告人（罪犯）是否实行社区矫正的评估报告的活动。

然而在对报告是否采信相关条款中，一些地方立法又有宣读、询问、质疑、重新核查等类似于证据规则的规定。这一规定让社区矫正审前调查更接近更早推行的主要适用于未成年人案件的人格调查制度。人格调查是指法院判刑前，由专门机构对犯罪人的犯罪背景、一贯表现等进行专门调查，并对其人身危险性和再犯可能性进行系统的评估，然后将调查与评估报告提交法院，供法院在量刑时参考的制度。该制度起源于美国缓刑资格调查制度，后作为一项未成年人权益保障措施推广到青少年犯罪审判过程中，联合国大会1985年第40/33号决议通过的《联合国少年司法最低限度标准规则》(北京规则)的第三部分“审判和处理”之“社会调查报告”16.1要求：所有案件除涉及轻微违法行为的案件外，在主管当局作出判决前的最后处理之前，应对少年生活的背景和环境或犯罪的条件进行适当的调查，以便主管当局对案件作出明智的判决。

正是基于审前调查包含了人格调查内容，因此，有学者认为从理论上而言,调查报告具有品格证据的性质。其理由有四：其一，调查报告可以满足证据采证的“客观性”、“合法性”和“关联性”等“三性”要求；（2）其二，在质证与采证方面,调查报告与一般刑事证据是基本类同的；（3）其三，调查报告涵盖了前科劣迹、名声、评价、行为实例等品格证据的证明内容；其四，调查报告尽管并不直接证明案件发生的客观事实,但调查报告的内容在很大程度上反映了被告人的犯罪成因,有助于法庭准确把握被告人犯罪的主观动机。（4）

二、社区矫正审前调查的范围需要进一步厘清

由于存在前文所述的社区矫正审前调查性质上的模糊空间，因而，在审前调查的范围界定上不同的规范性文件也有不同的规定。例如，《福建省关于适用非监禁刑审前社会调查的实施办法（试行）》规定，审前社会调查内容包括：个人情况、家庭状况、悔罪表现、矫正条件等。其中，“个人情况”要调查：（1）品行、习惯；（2）在校就读表现；（3）单位工作情况；（4）违规违法记录；（5）经济婚姻状况；（6）身心健康情况；（7）社会交往及主要社会关系。“家庭状况”要调查：（1）家庭主要成员的年龄、文化程度、政治面貌、职业、婚姻及日常行为表现等基本情况；（2）家庭经济状况；（3）共同生活家庭成员相处融洽程度；（4）家庭是否发生重大变故及其影响；（5）未成年犯父母的责任意识和监护能力等。“悔罪表现”要调查：（1）被告人与被害人平常关系；（2）被告人是否有向被害人道歉的意向；（3）被告人是否积极赔偿、消除危害。“矫正条件”要调查：（1）有监护能力的近亲属是否愿意签订监护协议；（2）被害人对被告人实施社区矫正的意见；（3）相关社区、学校、单位、公安（边防）派出所对被告人实施社区矫正的态度等。《浙江省社区矫正审前社会调查实施办法（试行）》规定，审前社会调查内容包括调查对象的家庭背景、个性特点、犯罪前表现、悔罪表现、社会反响、监管条件等情况以及辖区公安派出所意见。《湖北省适用非监禁刑审前社会调查实施办法（试行）》规定的审前社会调查的内容包括：⑴拟适用非监禁刑对象的基本情况；⑵拟适用非监禁刑对象在家庭、学校、工作单位和社会上的表现情况；⑶拟适用非监禁刑对象在监狱、看守所表现情况；⑷拟适用非监禁刑对象所在社区群众和单位职工对被告人的评价和反映；⑸受害人的意见。《青海省适用非监禁刑罚审前社会调查实施办法（试行）》规定的调查范围包括：⑴拟适用非监禁刑罚对象的基本情况；⑵拟适用非监禁刑罚对象在家庭、学校、工作单位和社会上的表现情况；⑶拟适用非监禁刑罚对象在监所表现情况；⑷拟适用非监禁刑罚对象所在社区群众和单位职工的评价和反映；⑸受害人的意见等。《湖南省实行社区矫正社会调查评估暂行办法》规定的社区矫正审前调查的内容包括：居住情况、家庭成员和主要社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、再犯罪风险、村（居）民委员会意见、被害人意见、拟禁止的事项、矫正环境等。

2012年两院、两部颁布的《社区矫正实施办法》则要求受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求,对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村(居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解,形成评估意见,及时提交委托机关。

作为审判机关决定是否适用社区矫正刑的重要参考，审前调查的范围主要涉及影响罪犯重新犯罪因素大小或有无。按照美国学者Andrews的理解，影响罪犯重新犯罪因素包括：⑴对社会的认同度、价值观念和信仰；⑵社会交往圈；⑶犯罪人的个性特征，包括精神状态、脾气、智商、解决问题的能力和自控能力；⑷历史上的不良记录，包括曾经的反社会和犯罪行为，行为的数量、性质和起因；⑸家庭背景，包括家庭或亲属中是否有心理问题、爱好、父母的管教方式；⑹个人教育程度、职业类型、经济收入等。（5）国内有学者则将审前调查的范围归纳为：⑴犯罪情况调查，包括犯罪的原因,与被害人的关系，犯罪的动机和手段，犯罪对被害人情感和物质上的影响,犯罪人的悔罪态度、过去的违法犯罪史等；⑵个人情况调查，包括犯罪年龄、教育程度、健康状况、成长经历、经济收入、兴趣嗜好等；⑶家庭背景调查，包括家庭成员的构成、家庭氛围、资产、婚姻和性生活情况,家庭成员对行为人的态度等；⑷教育与职业背景调查，包括求职经历、出勤情况、工作表现、工作成绩、同事关系、职业技能等；⑸社区环境调查，包括社区治安状况、邻里关系、社区评价等。（6）根据《中华人民共和国刑法修正案(八)》的规定，对犯罪分子判决缓刑时，应当将对所居住社区没有重大不良影响作为适用条件；对犯罪分子裁定假释时，应当考虑其假释后对所居住社区的影响。

在司法实践中，目前各地在社区矫正审前调查范围的界定上不尽一致。而调查范围的不同直接影响到社区矫正机关作出量刑建议所考虑的因素，关系到刑事司法的公正性。

三、社区矫正审前调查的程序有待规范

社区矫正审前调查是刑事司法活动的一个重要环节，必须严格依程序进行，防止徇私枉法和权力腐败等不当因素的干扰，保证调查活动的公正、透明。

根据目前的社区矫正相关规范，审前调查的程序上的差异主要体现在以下几个方面：

一是审前调查的委托主体和受托主体上的不同。根据《社区矫正实施办法》第四条规定，人民法院在作出管制、缓刑、假释、暂予监外执行的判决、裁定和决定前，人民检察院在提出对被告人适用社区矫正的量刑建议前，公安机关、监狱对罪犯在决定暂予监外执行前,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。根据该项规定，提起审前调查程序的主体包括人民法院、人民检察院、公安机关、监狱。实施审前调查的主体是县级司法行政机关。浙江省、福建省、湖北省、青海省等地在受托进行审前调查的主体上的规定与《实施办法》基本一致，都将司法行政机关作为受托主体。然而《湖北省适用非监禁刑审前社会调查实施办法（试行）》则规定，人民法院经过初步审理确定拟对被告人判处非监禁刑或对罪犯拟裁定假释的，应在一周内向该被告人或拟假释罪犯户籍所在地或常居住地县（市、区）社区矫正工作办公室发出委托审前调查函……县（市、区）社区矫正工作办公室接到委托审前社会调查函后，应及时通知该被告人或拟假释罪犯户籍所在地或常住地的乡镇（街道）社区矫正工作办公室开展调查工作，乡镇（街道）社区矫正工作办公室接到通知后，应指派专职工作人员会同当地公安派出所向居(村)委会、有关单位、家庭、学校等开展调查工作。乡镇（街道）社区矫正工作办公室集体研究，提出能否判处非监禁刑的意见和建议，并指定专人起草审前社会调查报告，经审前社会调查人签名，社区矫正工作办公室主要负责人审核同意签署意见后，报县（市、区）社区矫正工作办公室。县（市、区）社区矫正工作办公室审阅、办公室主要负责人批准调查报告。可见湖北省的受托机关是层层设立的社区矫正工作办公室，然后提交委托审前社会调查的人民法院。

二是关于审前调查的实施人员。虽然各地都规定实施调查人员应由2名以上社区矫正工作人员担任，各地都规定了本案当事人或者当事人的近亲属、本人或者其近亲属和本案有利害关系、与本案当事人有其他关系，可能影响公正处理结果的调查人员应当回避。但在2名以上调查人员的构成上也有所区别，例如湖南省要求调查人员中必须有1名具有公务员身份的社区矫正执法工作人员参加。福建省规定调查活动由司法助理员负责，社会工作者、志愿者或协管员协助，必要时会同当地公安（边防）派出所干警共同实施。

三是关于审前调查的时限。根据湖北省的相关规定，审前调查应在3周内完成。而浙江省、湖南省则规定，调查人员应在7个工作日内完成调查工作。福建省对审前社会调查时限规定为10天。其中案情复杂、情况特殊或需要补充调查的，调查时限可延长3天。

上述程序上的不尽一致必然会带来审前调查活动与刑事审判活动之间的冲突，特别是在跨地区审前调查活动中，这种程序上的不一致会造成社区矫正工作的诸多困扰。

四、社区矫正审前调查报告的效力存在不确定性

从目前的相关规范性文件的规定和司法实践看，社区矫正的审前调查包括事实上报告分两部分内容：一部分是就矫正对象犯罪行为的相关事实进行的调查，另一部分是对矫正对象的人身危险性和是否适用非监禁刑提出量刑建议。两者在性质和法律效力上不尽一致。理论界也存在一定的争议。一种观点认为，社区矫正审前调查报告具有英美法系证据规则中品格证据的属性，（7）符合证据采证的客观性、合法性和关联性要求。在客观性方面，调查报告主要通过有关社会组织多方调查而形成,其内容以一定的客观事实为基础,反映了证据的客观性；在合法性方面，社区矫正调查活动是建立在各类规范性文件基础之上，调查报告的制作主体、内容、形式及适用方式,都必须严格依照规定执行；在关联性方面，社区矫正审前调查始终围绕犯罪行为的影响因素进行，调查报告直接服务于拟采取社区矫正的审判活动，不仅表现在查明拟矫正对象犯罪动机方面,还表现在拟矫正对象的量刑与刑罚执行等方面。因而在司法效力应视其为证据。在证明力采信上，目前的司法实践都要求审判机关对社区矫正审前调查报告及时审阅，并在庭审过程中宣读、接受询问和质疑。这些都与我国刑事诉讼证据规则的要求相吻合。另一种观点认为，审前调查报告对于定罪量刑具有重要的参考价值，是一种量刑建议，因而并不具有证据的属性。（8）

目前，我国司法实践中对社区矫正审前调查结论和量刑建议的采信规则与证据规则的要求也不尽一致。例如，《湖北省适用非监禁刑审前社会调查实施办法（试行）》对审前调查报告的采信作出了“及时审阅。并在开庭审理过程中进行宣读、质询。必要时应通知调查人员出庭接受询问，以决定是否当庭采纳调查报告的意见”的规定，诉讼参与人对调查报告提出质疑的，由法庭审查并决定是否对调查报告进行复核或者采纳调查报告的意见。人民法院在开庭审理前须对调查报告核实的，应通知负责审前社会调查的乡镇（街道）社区矫正工作办公室负责人参加，必要时还可通知被害人的家属或被告人所在单位负责人参加。（9）福建省《关于适用非监禁刑审前社会调查的实施办法（试行）》则规定“人民法院在审判活动中要充分考虑县（市、区）司法行政机关提供的《审前社会调查评估报告》。社会调查评估报告意见，经庭审宣读、质询和审查后，可作为对被告人是否适用非监禁刑的重要参考依据。”《湖南省实行社区矫正社会调查评估暂行办法》规定，委托机关对县级司法行政机关提交的社区矫正社会调查评估报告应及时审查，如需要核查或者补充调查的，可继续委托县级司法行政机关进行，县级司法行政机关应在3个工作日内完成核查或者补充调查工作。人民法院、公安机关、监狱管理机关应在判决（裁定）后5个工作日内，将是否采信社区矫正社会调查评估报告函告受委托的县级司法行政机关及其同级人民检察院，对不予采信的，应说明理由。（10）《浙江省社区矫正审前社会调查实施办法（试行）》规定，委托机关对司法行政机关提交的审前社会调查报告，应依法审查，并作为对被告人、罪犯是否实行社区矫正的重要参考。《青海省适用非监禁刑罚审前社会调查实施办法（试行）》对审前社会调查报告的采信规定“人民法院收到司法行政机关提交的适用非监禁刑罚审前社会调查报告后，应及时审阅。必要时应通知调查人员接受询问。诉讼参与人对调查报告提出质疑的，由法庭审查并决定是否对调查报告进行复核或者采纳调查报告的意见。

上述各地规范性文件的相关规定表明，审前调查报告与证据之间尚存在差别。实践来看，调查报告的性质也不尽相同，有的将其作为证据适用，可以对其进行质证；有的不将其作为证据，不允许对其质证但允许诉讼参与人发表意见。

审判机关可以直接决定予以采集，也可以在必要时通知调查人员出庭接受询问，以决定是否当庭采纳调查报告的意见。在诉讼参与人对调查报告提出质疑的，由法庭审查并决定是否对调查报告进行复核或者采纳调查报告的意见。人民法院在开庭审理前须对调查报告核实的，应通知负责审前社会调查的乡镇（街道）社区矫正工作办公室负责人参加，必要时还可通知被害人的家属或被告人所在单位负责人参加。

结  语

就社区矫正而言，实行审前调查制度的积极意义在于：首先，通过审前调查，可以了解被告人或拟假释罪犯的犯罪情况，而且还可以更加细致地了解其人格特点、成长与生活经历、家庭状况、邻里关系和社区环境等等，从而判定其人身危险性的大小以及是否适用社区矫正的条件，为法院在判决或裁定时提供可靠的依据，从而保证非监禁刑的个性化适用与“宽严相济”的刑事司法政策相符，减少非监禁刑适用的随意性；既体现司法的人性化、民主化，又能有效捍卫司法的公正性、权威性。其次，通过审前调查，可以让矫正机关提前全面了解拟执行非监禁刑罚的服刑人员的基本信息，有利于矫正机关在积极地把好社区矫正的入口关的同时，也可以主动为有的放矢地采取个性化的矫正措施做好前期准备。提高社区矫正的行政效率和服务水平，为被告人回归社会提供温暖的人性关怀。

近年来，一些地区积极推动的社区矫正审前调查试点工作的实践证明，要使该项工作在推进我国司法体制改革和社会管理创新中真正发挥应有的作用，就必须认真总结反思试点工作中暴露出来的调查行为性质有待进一步明确，调查范围需要进一步廓清、调查程序需要进一步规范、调查报告的法律效力需要法律明定等一系列问题。有的放知，尽快完善相关法律制度，健全与社区矫正相配套的审前调查体制与机制，从而不断提高社区矫正的实施效果，帮助矫正对象早日融入社区、回归社会，促进社会和谐。